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贵州生态产品价值实现机制研究
哈尔滨市政府发展研究中心 日期:2018.10.31 【字体: 打印 关闭
 
  生态产品的供给不足是当下我国经济社会发展不平衡不充分的重要方面,党的十九大报告明确提出要“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”,但由于价值实现机制的不够完善影响了生态产品的生产与供给。经过多年的努力,贵州生态产品种类不断多样,生态系统服务价值不断提高,为了将生态产品价值转化为经济价值和百姓的收入,根据中心工作安排,农村经济与生态发展研究部组成课题组,对贵州生态产品价值实现机制开展研究,对生态产品的定义、价值属性、推进生态产品价值实现的意义进行了阐述,剖析了制约贵州生态产品价值实现的因素,并提出了推进贵州生态产品价值实现的机制和保障措施。
  一、生态产品的定义和价值属性
  (一)生态产品的定义
  “生态产品”是一个新兴的概念,涉及到生物学、材料学、物理学、化学、环境学、生理学等多门学科领域,由于对生态产品的认识与理解不同,关于生态产品的定义也就不同。根据国家主体功能区划和十九大提出的生态产品内涵要求,课题组认为,“生态产品”既包括从自然系统中生产出的具有生态功能的产品,主要指清新空气、清洁水源、舒适环境、宜人气候等,是人类的基本需要,是自然力和人类管护性劳动投入共同作用的结果;也包括对自然生态系统功能产品进行产业化开发衍生的系列产品,主要是指一些具体产品如生态农产品、中药材、温泉养生、森林康养、避暑休闲等等,既体现了自然界对人类生存发展的恩赐,也蕴含着人类社会内部供给与消费等不同主体间的利益关系。
  (二)生态产品的价值属性
  生态产品来自于自然生态系统,无论是原始的生态系统,还是经过人类改造后的生态系统,实质上是一种生态系统服务,具有公共物品性、价值多维性、外部性、持续性等特征,还具有地域性特征。无论是广义还是狭义生态产品,都具有使用价值和价值。从使用价值属性看,生态产品具有多功能、复合型的使用价值,它既可以提供各类生产和生活资料,满足人类的物质性需求;又可以陶冶人们的情操、减少疾病发生的概率和医疗费用的支出,满足人类的精神性需求。从价值属性看,生态产品生产过程凝结着一般的、无差别的人类劳动,它需要通过市场交换或者政府补偿等方式才能实现其价值。
  二、贵州推进生态产品价值实现的重大意义
  (一)有利于推进生态产品市场化供给
  生态产品作为基本公共服务范畴,其供给过程可分解为提供和生产两个独立但又紧密相联的环节。由于提供者和生产者存在多种不同组合,使得生态产品表现为政府供给、市场供给、公私伙伴供给、自治性供给等多种供给方式,这就需要建立与之相适应的生态产品价值实现形式。价值实现和供给丰富是相辅相成、互为因果的过程,因此,建立生态产品价值实现机制,有利于推进生态产品的市场化供给,而市场化机制完善会推动生态产品的供给进一步多样。
  (二)有利于加快培育绿色发展新功能
  实现生态产品的价值,须同时满足两个要求,一是保障人民群众适度的生活水平,二是维护生态系统功能的正常发挥。推进生态产品价值实现,需在主体功能区建设、创新生态培养、生态生活圈构建、公园城市规划等领域定期发布“生态机会清单”,加快实施重大绿色生态工程,扶持绿色产业发展,培养绿色人才、创新绿色金融,实现产业扶持从给优惠向给机会转变,引领社会绿色消费需求,以消费视角开展场景研究,在绿色城乡建设、绿色消费创新升级等领域,积极构建具有新经济特色的应用场景,适应新需求、带动新消费,不仅使保护生态环境不再是政府和市场主体的负担,而且成为经济发展新的增长点,成为创造和获取价值的一种新路径,推动新技术、新产业、新业态、新模式落地发展,培育绿色发展新动能。据世界银行统计,2005-2010年,全球碳市场价值从110亿美元上升到1420亿美元;据美国环保署统计,排污权交易机制使工业部门在控制大气污染方面节省削减费用10亿美元。
  (三)有利于开辟绿色惠民新路径
  探索生态产品价值实现机制,有利于通过市场化路径实现生态产品的多元价值,如通过完善基础设施、创造工作岗位、提供公共服务、技能培训补贴、工农业产品价格补贴、基本生活补贴等间接而有针对性的方式来实现,从而开拓绿色惠民新途径。2017年,我省举办“大生态+森林康养”专题研讨会,发布全省首批森林康养试点单位12处和生态地标66个,全省森林投保面积达5500万亩,保费达1.6亿元,保险公司向农户赔偿1730万元。赤水市“大生态+旅游”激发了全市农家乐、自行车赛车服务、农家客栈、民宿、旅游商品等旅游新业态蓬勃发展,为当地农户提供了众多就业岗位,2017年,该市全社会消费品零售总额达30.05亿元,同比增长13.5%;城乡居民人均可支配收入28449元、11053元,分别增长9%、9.5%;全市脱贫438户1352人,17个贫困村出列,贫困发生率降至1.43%,全面小康实现程度达97.6%。
  (四)有利于守好生态与发展两条底线
  完善生态产品价值实现机制,有利于通过市场化路径提高生态产品供应者的收入,增加重要生态功能区发展机会,守住生态和发展两条底线。从国际经验看,这是根治环境污染痼疾、提供优良生态产品、实现可持续发展的有效手段。据美国环保署报告,排污权许可制度、排污权交易机制不仅限制了企业随意排污的倾向,还激励企业积极采取措施减少污染排放,创新能力提高推进了产业转型升级,这既保护了环境又提高了发展质量,美国的创新发展全球有目共睹。从我省来看,生态产品优化带来的收入也是相当可观。黔西南州册亨县双江镇有国家公益林4.5万亩、地方公益林10万亩,杉木林22.6万亩、油茶2.6万亩、灌木林地12.97万亩,国家聘用的生态护林员147人,建有家庭牧场100个、家庭林场100个,护林员除了巡护生态公益林,还在家庭牧场和家庭林场里务工或流转外出务工人员的杉木林经营,发展灵芝、花卉苗木等产业,全镇群众生态产品价值实现带来的月平均收益2500余元,真正实现了“发展和生态”两条底线一起守的目标。
  三、贵州生态产品的发展现状和价值实现面临的问题
  (一)贵州生态产品的发展现状
  1.生态产品供给日益多样化。一是全省全省森林面积达到1.42亿亩,共建有各级森林(生态、林木花卉)公园96个,其中国家级森林公园28处、省级42处。林业系统自然保护区达105个,总面积1345.9万亩,占全省国土面积的5.10%,银杉、珙桐、黔金丝猴、黑叶猴和黑颈鹤等珍稀濒危野生动植物得到有效保护。建成湿地及湿地相关类型自然保护区20个,集中式饮用水源地水质达标率保持在100%,主要河流水质保持优良;二是全省经济林面积达到2408万亩,核桃、茶叶、油茶、木本药材、刺梨基地面积均超过100万亩,花卉及观赏苗木种植面积达到38万亩,林业专业合作社和家庭林场等经营组织达3865个,林业总产值达2000亿元;无公害、绿色、有机农产品3831个,农产品地理标志产品48个,“贵州-中国温泉省”加快建设、生态旅游蓬勃发展,森林康养、休闲度假、温泉养生、避暑养老等新业态、新产品供给层出不穷。
  2.生态产品价值日益显性化。2017年底,贵州森林覆盖率达55.3%,生态系统功能日益完善,生态服务价值逐年提升。据中科院地理科学与资源研究所相关测算表明,2010年底,我省森林、草地、农田、湿地、水域等生态系统生态服务价值为10558.02亿元;到2016年底,我省仅森林生态服务价值就达7484.48亿元/年,其中:涵养水源2142.95亿元/年、净化大气环境2088.57亿元/年、生物多样性保护1431.42亿元/年、固碳释氧1169.96亿元/年、保育土壤459.98亿元/年、积累营养物质137.42亿元/年、森林游憩价值54.18亿元/年;河流、湖泊、湿地、农田、土壤等生态子系统的服务价值也日益显现。
  (二)贵州生态产品价值实现的难点分析
  一是没有明确的产权界定。长期以来,河流、森林、气候等生态系统是天然的公共资源,由于具有弥散性、流动性,跨区域特征明显,无法清晰界定产权,受益主体也难以标识,影响了生态产品价值实现的动力。二是生态产品价值难以评估。目前对森林生态产品的交易价值如固碳释氧、调节气候、净化空气、水土保持、增加生物多样性、维护生态平衡等价值远未引起重视,排污权定价更为困难,对其交易价值的研究刚起步,需要对各种环境因子从文化、经济、生态三大尺度来进行衡量。此外,还需要考虑地区差异和不同行业、资源稀缺程度等因素。因此,不同的学者有不同的考虑和计算模型,更有甚者,还存在过多人为偏好因素在内。三是生态资源的价格不能体现资源价值。生态产品的生产依赖于水体、大气、土壤、矿产、森林等这些生产资料,他们属于国家所有,特别是大气和流域,更具有很强的外部属性,边界模糊、没有确切的标准确定其价格。资源性产品不但具有天然价值(质量、储量、品级、区位等),还具有人工价值(勘探、开发、采掘、加工、生产、运输过程中的人工劳动增加的价值量),更具有代际补偿价值、外部补偿价值(生态破坏和环境污染),但是,目前价格往往只考虑到资源的人工价值和部分天然价值,代际补偿价值和外部补偿价值基本未考虑,因而出现“公地悲剧”。四是市场化机制不完善。从贵州来看,全省范围内排污权、节能量、用能权、水权等试点众多,但成效不明显,特别是在机构建设、平台搭建、技术攻关以及金融、财政等政策创新方面都还未能取得实质性的进展,威宁、凤冈、余庆水权交易试点刚启动,碳汇交易方面,碳排放交易所的自愿减排交易还不活跃,且大多具有“演示”性质,虽然企业是市场最大的主体,但企业对碳交易市场还是相当陌生,不理解碳交易市场所能带来的好处,政府在碳排放权交易管理条例、相关配套细则、全国碳排放权交易总量设定和配额分配方案等方面的配套措施仍然不足,市场化交易任重道远。五是缺乏一定的法律制度规范。从全国和全省的排污权交易来看,都是按照企业自愿、主动的原则开展,全国自上而下对不主动申报排污量、不愿承担社会责任的企业缺乏必要的强制措施,对排污申报量不实的企业,没有详细制定需要承担的责任和具体的惩罚制度,仍然存在违法成本低、守法成本高的问题,影响了其他企业参与交易的积极性。六是人才支撑不足,一方面是技术人才支撑不足,另一方面是是优质经营人才缺乏,体现在“经营者格局‘小’、经营者市场敏锐度低”两方面。七是对生态产品价值的开发利用不够。新业态、新产品不多,产业链较短,生态产品认证滞后,品牌打造不力、影响力较小,影响了生态产品多重效益的发挥。
  四、建立贵州生态产品价值实现机制的思路与建议
  (一)思路
  
  以习近平生态文明思想为指导,统筹推进“五位一体”总体布局,以“创新、协调、绿色、开放、共享”的新理念为引领,按照“绿水青山”就是“金山银山”的理论,提高认识,把绿水青山当作“第四产业”来经营,充分发挥市场在生态产品配置中的决定性作用,建立碳排放权、用能权、排污权交易市场体系,创新生态补偿机制,建立生态产品“评估-定价-交易(补偿)”的价值实现机制,开展生态产品认证,推进生态产品产业化开发,探索生态产品“创造-展示-营销-维护”的价值增值途径,通过市场化运作推进生态农产品、森林康养、生态旅游等生态产品产业化发展,延长生态产品产业链。进一步完善贵州生态产品数据库、开展环境保护和绿色发展立法、创新绿色金融工具、加强生态资源产权保护、加快生态人才培养,努力增强生态产品购买驱动力,推动绿色消费,以严格的制度和严密的法治推进生态产品价值实现和价值增值,守住发展和生态两条底线。
  (二)建议
  1.建立“评估-定价-交易(补偿)”的价值实现机制,提高生态产品供给能力
  (1)建立公共生态资源价值年度“评估”机制,奠定生态产品价值实现的基础。一是建立贵州生态产品价值体系。借鉴生态服务价值当量因子法、结合我省各类生态子系统净初级生产力(NPP)情况,形成我省不同生态系统类型、不同生态服务功能的时空动态价值评估方法,对我省的森林、河流、湿地、草原、农田等公共生态产品开展价值评估,建立我省森林、河流、湿地、草原、农田等公共生态系统价值体系。二是建立贵州碳汇储备评估机制。成立贵州森林碳计量技术开发应用工程研究中心,重点解决森林碳汇形成机制、森林碳计量与经营等理论与技术及相关设备研发问题,开展贵州森林碳汇评估,建立贵州碳汇储备机制。三是建立排污权价值体系。企业为了节能减排,必定会投入一定经费开展污染物的治理或者新工艺的研发,这个投入就可以视为排污权价值,建立我省重点工业企业节能减排的投入价值系统,即为排污权交易定价的基础。
  (2)完善公共自然资源“定价”机制,构建“价、税、费”联动开发体系。一是完善定价机制。推行完全成本核算定价方法,将自然资源成本、生产成本、流通成本、环境治理和生态恢复成本以及退出和发展成本等纳入自然资源价格构成,让公共资源价格回归合理水平,避免公地悲剧的发生。所有新设公共自然资源权一律以招标、拍卖、挂牌方式出让,并征收所有权出让收益。二是推进以权利金为核心公共自然资源税费制度重构。加快探矿权和采矿权相关价款、资源税、资源环境补偿费等相关税费改革,参照国际惯例,将“资源补偿费”、“矿区使用费”和“资源税”合并为“权利金”统一征收,建立以权利金为核心的公共资源税费体系,适当提高权利金费率水平,促使“边际成本”内部化,避免公地悲剧。三是建立完善排污权定价机制。借鉴相关研究成果,运用SPSS主成分分析法与客观赋值法(CRITIC法)按照3个一级指标(地区因素、污染物因素、行业因素)、10个二级指标和50个三级指标作为排污初始分配定价模型,计算出排污权价格,再根据我省情况开展政策决策决定排污权分配比例,最后得出各行业的排污权价格体系,奠定排污权交易基础。四是完善污水和垃圾处理费征收机制。分行业征收污水处理费,工业污水排放企业强制参与排污权交易,餐饮、酒店、游泳馆等服务行业在居民生活污水处理费的基础上提高20%,美容美发等污染物较复杂的行业提高40%标准征收;适当提高城乡居民污水处理费和垃圾处理费标准,开展规模养殖场污水处理费征收试点。
  (3)建立公共生态产品市场“交易”机制,推进生态产品基础价值实现。一是建立健全碳排放交易制度。建立碳排放报告制度。利用大数据构建全省温室气体排放核算、报告与核查工作体系,完善重点工业企业温室气体排放数据报送系统,加快建立温室气体排放数据信息管理系统,提升对报告数据的管理能力和分析水平。开展碳排放重点企业的动态监测。将重点碳排放企业纳入监测系统,进一步做好排放因子测算和数据质量控制,提高报告结果的准确性,引导企业建立规范、科学的温室气体排放数据管理制度;建立完善的碳排放权交易核查体系,规范第三方核查工作。完善贵州碳排放交易体系。按照国家要求研究制定符合我省实际的碳排放配额管理和分配制度、交易制度、履约制度和清缴制度,建立完善碳排放权交易市场监管体系,建立信用记录制度,促进碳排放权交易市场公正、有效、平稳运行。
  二是建立强制性节能量交易机制。开展企业节能量评估。借鉴山东省经验,建立企业节能量动态监测机制和信息平台,开展年度企业节能量评估,完善基础数据。强制企业开展节能量交易。在重点用能企业之间首先实施节能量交易,并将挂牌交易活动范围逐步扩大到合同能源管理项目和节能技改项目,推动节能产业从“节能收益”到“节能交易”的产业升级和转型。实施电机能效提升计划,扩大节能量交易范围,加大如水泵节能、电机节能、木材烘干节能的市场推广力度,将意愿非常强烈的厂家纳入交易范畴,对其节能量进行认证考核;建议国家出台相应的标准和法律法规对第三方的资质进行规定,促进节能量认证的专业化、权威性、制度化,进一步繁荣节能交易市场,推动节能生态产品价值实现。
  三是探索建立排污权交易机制。确保在公民可承受范围内,严格明确污染物排放总量,借鉴国际主流经验,完善“总量控制-交易”模式,实现经济发展与保护生态的激励相容。科学设置排放总量,合理确定初始分配方案。在总量设置方面,鉴于目前我省排污权交易、碳交易仍处于试点阶段,缺乏相关数据基础,可采用自下而上的总量制定法;在初始分配方面,可借鉴欧盟排放交易体系的做法,采取先免费分配、再逐步拍卖的方式。在最初几年的探索运行阶段,采取免费分配配额的方式,最大限度地鼓励相关行业与企业积极参与交易,在交易的第二阶段或第三阶段开始逐步采用拍卖方式分配配额。加强环境监测和排放监管,完善排污数据。开展严格的环境监测,在重点排放企业的排污口安装“环保黑匣子”和污染物自动监测仪等,使企业的排污行为随时处于监控之下,确保排污数据真实可靠。加大监管力度,建立健全交易监管体系。成立专门交易监测机构,专职负责交易的监测、核定等工作,制定排污权交易条例,明确违规企业的处罚机制。加强市场信息建设,建立完善我省的排污权交易信息平台,实时查询企业排污权的初始配额、交易规模和剩余指标,保证企业排污权交易的真实性,为交易各方提供价格及供求信息,降低交易成本。
  四是建立相应的规范制度。完善法律法规,促进统一市场建设。借鉴美国和欧盟碳交易、排污权交易成功的经验,加强立法与政策研究,制定出台排污权交易管理办法、应对气候变化法或碳交易管理办法等相关法律法规,为市场的规范发展提供法律支撑。制定财税激励政策,加快交易市场的发展。征收排污权占有税,促使企业出售初始排污权;缓征企业排污权交易收入所得税,鼓励企业参与碳排放交易、节能量交易和排污权交易,提高企业进入市场交易的积极性。
  (4)加快完善公共生态产品“补偿”机制,推进生态资源保护。根据我省森林、河流、湿地、草原、农田等生态红线区的评估价值,结合我省财力情况,开展相应的生态补偿。一是建立重点生态公益林补偿标准动态调整机制。继续实施国家、省级重点公益林营造、抚育、保护和管理的生态效益补偿,根据生态公益林质量、区位实施差别化的补偿标准,质量较好、区位较重要的林地标准建议提高到50元/亩,一般质量和区位的30元/亩、质量较差的15元/亩。二是探索省际间区域补偿带动公共生态修复。争取中央加大对贵州生态补偿的投入,同时,申请中央政府协调,在上下游省际间探索开展资金补偿、异地开发、技术援助、解决就业、对口扶贫等补偿方式,充分调动我省地方政府保护公共生态系统、提供更多生态产品惠及“两江”下游的积极性。三是继续推广单株碳汇补偿扶贫项目。利用各种宣传平台,宣传碳汇林业对保护生态环境、提供更加优质生态产品的作用,广泛吸引社会力量参与绿色低碳发展,将农户新造林木、古树名木补偿等作为重点,让广大市民、企事业单位人员、公务员、外来游客参与贵州单株碳汇项目,完善古树名木保护补偿长效机制。四是开发林业碳汇项目。对我省的林业碳汇进行全面核查,探索开发造林再造林、森林经营碳汇等林业碳汇项目。争取抓住全国碳市场开放的契机,支持我省碳汇参与对口帮扶城市、全国等的林业碳汇市场交易,以实现林业碳汇的经济价值,增加我省生态产品供应的后劲。五是争取国家湿地生态效益补偿和退耕还湿项目。支持农民专业合作社、家庭农(林)场、专业大户等经营主体投资湿地生态建设项目,明确各领域的补偿主体、受益主体、补偿程序、监管措施等;建立生态环境损害评价机制,对造成破坏的责任人实行严厉的生态修复和罚款措施,综合运用财政、税收和法制手段,形成奖优罚劣的湿地生态效益补偿机制。六是推动实施省内全流域公共生态补偿。给予处于贵州各水系源头地区的市(州)、县(市)每年不同额度的省级生态环保财力转移支付资金。生态环保财力转移支付的资金总量一年一定,列入当年省级财政预算,从省级财政收入“增量”中筹措安排,对源头地区所覆盖的市(州)、县(市)按照不同系数分档兑现补助额。源头地区水环境质量考核较上年提高则进行额外奖励,反之降低则扣罚,促进全省区域间基本公共服务均等化,生态贡献越大、得益越多。七是开展耕地(农田)地力保护补贴(耕地生态保护补偿)试点。以家庭联产承包责任制为基础,对划为永久基本农田的农户进行补贴,对无违法建筑的村集体和耕地地力保护较好的农户开展补贴,切实保护耕地的数量和质量。
  2.建立生态产品价值“创造-展示-营销-维护”机制,探索生态产品产业化增值途径
  (1)完善生态产品产业化价值“创造”机制。一是探索多种途径,着力增加生态农产品供给。二是完善扶持机制,发展更多生态业态。
  (2)完善生态型产品价值“展示”机制。着力开展贵州生态产品质量认证、生态标识等建设,加快生态产品品牌打造,增加生态文化内涵,提高生态产品的影响力。一是加快制定省级生态品牌标准和检测标准。参照国际标准,探索制定贵州绿色农产品、有机农产品生产标准和检测标准和生态旅游、森林康养、避暑疗养、温泉养生等产业的标准体系,引导特色生态农产品、森林康养、温泉养生、避暑疗养等经营企业参与全球高端价值链分配。二是围绕重点生态产业抓好区域公共品牌建设。以“人无我有、人有我优、人优我特”的理念,加快重点产业公共品牌创建工作。三是支持龙头企业打造生态品牌,提高品牌质量,推进品牌标准化生产。
  (3)建立生态型产品价值“营销”机制。一是推动市场化生态产品宣传和交易平台持续扩大。围绕各个生态产业带,在主产区建立国际化产品交易中心和产品宣传营销平台,支持重点产业所在的县(市、区)建立布局一批特色生态产品综合交易市场集散中心、价格中心、物流加工配送中心和展销中心,提升生态产品市场运作能力。二是推动生态产品市场持续拓展。加强生态产品“走得出去”的现代物流体系建设,把生态产品及时送达消费者手中;用好生态论坛、新闻舆论、电影电视、音乐歌曲、体验旅游等方式,强化我省生态产品的“消费记忆”。加强把游客“引得进、留得住”的载体建设,增强生态“留客”吸引力。注重生态产品“带得走”的高端礼品经营,精心设计和包装小型多样的高端生态礼品。
  (4)完善生态型产品价值“维护”机制。一是建立以绿色生态为导向的农业补贴制度。二是实施生态产品质量追溯行动。三是建立水土改良机制。
  五、推进生态产品价值实现机制建设的保障措施
  (一)建立贵州生态产品数据库
  一是建立合理的统计制度。二是完善生态损益大数据平台。
  (二)建立生态资源产权保护制度
  一是做好资源环境产权的贡献界定和损害界定工作。二是促进资源环境产权的公平交易。三是探索对受到生态限制的生态资源产权进行合理补偿。四是实施生态环境损害赔偿制度。
  (三)建立完善绿色金融支撑体系
  一是完善生态投资体制,二是完善生态产品融资机制,围绕“推动农村土地承包经营权、林权抵押贷款等自然资源抵押贷款、探索实施森林资产贷款产品、积极争取政策性金融机构扶持、建立绿色金融资产管理平台”等方面开展探索,三是鼓励采用政府和社会资本合作(PPP)模式,四是鼓励绿色主题投资,五是建立生态产品资本化运作机制,重点开展“明晰自然资源产权、完善自然资源产权权能、开展重点生态区位商品林赎买改革、探索生态产品合同环境服务模式”等探索。
  (四)强化政府企业和公众责任落实
  建立完善政府、企业与公众的生态资源保护责任,建立起多层次、全方位“督政”体系,完善生态破坏和环境损害的责任追究办法,强化督查问责机制。
  (五)推行环境保护和绿色发展的立法
  一是开展水污染防治、生态红线保护条例立法调研,二是建议在国家层面上明确生态补偿的法律、法规和政策,界定生态环境治理恢复的主体及责任,从宏观层面行使生态环境补偿的权力,三是强化环境违法的处罚力度。
  (六)加强相关人才队伍建设
  一是培育排污权交易人才队伍,二是加快生态人才队伍建设。
(来源:贵州省发展研究中心网站 http://www.gzdrc.gov.cn/ywgz/yjcg/ztdy/201810/t20181029_3665365.html)