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大城市要不要控制人口——兼评几个错误的流行观点
哈尔滨市政府发展研究中心 日期:2018.6.22 【字体: 打印 关闭
 
  近年来,北京、上海、广州、深圳这四座中国内地一线城市的人口聚集及由此引发的“大城市病”问题引发学界持续讨论。主流意见认为,政府不应控制大城市的人口规模,应当让人口在城乡和城市间自由流动,以实现资源的最优配置。
  在本文中,中国人民大学国家发展与战略研究院常务副院长聂辉华教授逐一驳斥了几条有代表性的关于大城市人口聚集的流行意见。他引用的研究成果表明,在当代中国,城市的行政级别决定了城市的资源和发展机会,市场因素起次要作用。有鉴于此,聂教授认为,治理当前“大城市病”的正确做法是:先分解行政权力,再疏导资源合理流动,以最终实现市场在资源配置过程中的决定性作用。
  聂教授特别强调:坚持自由主义的主流价值观,虽然可以在学术上保持“政治正确”,可以在网络上酣畅淋漓、快意恩仇,却未必能够解决中国的现实问题。典型的“大城市病”包括:房价高、交通拥挤、资源过度汲取。
  一、“控制大城市人口”是一个伪问题吗?
  最近几年,关于大城市是否要控制人口规模的问题成为最具争议的话题之一。这个话题有两点非常耐人寻味。第一,几乎所有经济学者都明确反对控制大城市人口规模,从而形成“一边倒”的立场,这在经济学界是非常罕见的。要知道,连哈佛大学经济学教授曼昆(N. Gregory Mankiw)都承认,“九个经济学家有十种意见”。第二,在政府已出台控制大城市人口规模政策的背景下,学者们质疑的声音依然绵绵不绝。
  先简单介绍一下政策背景。2014年7月,国务院发布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》,明确提出“严格控制特大城市人口规模”。这里说的特大城市是指城区常住人口超过500万的城市。2016年,北京、上海、广州和深圳这四个一线城市先后公布了本地的“十三五”规划纲要,其中均明确了2020年人口控制目标。北京的目标是将常住人口控制在2300万人以内,上海是2500万,广州是1550万,深圳是1480万。
  在一个理想的市场经济环境下,价格引导各种生产要素自由流动,“看不见的手”能够实现资源最优配置。最终,每个城市在全国的经济份额和人口份额都应该完全对应,从而实现了每个城市的人均产出相等。这其实是生产要素边际报酬相等原理的一种表现。显然,在理想状态下,政府不需要控制大城市人口规模,政府只需要让城市自由竞争。
  遗憾的是,现实不是理想。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)在其经典教科书《经济学》中认为,当今世界根本不存在纯粹的市场经济或纯粹的计划经济,各国都是混合经济。在政府以不同程度干预经济的前提下,讨论政府是否需要控制大城市人口规模,这本身是一个真问题。
  但真问题往往很复杂。如果问一个受过西方经济学训练的人:你是否赞同控制大城市的人口规模?大概90%的人会表示不同意。如果你问第二个问题:你是否认为我们应该避免“大城市病”?大概80%的人会表示同意。如果你问第三个问题:你是否承认每个城市都有一个承载人口的极限值?大概99%的人会表示同意。实际上,第一个问题和另外两个问题基本上就是同一个问题,但是得到的答案却迥然不同。
  由此可见,在是否控制大城市人口的问题上,经济学者之间并没有价值观或理念上的分歧,但是很可能在逻辑和事实上存在分歧。因此,下面我要分析大城市人口集聚的内在逻辑和特征事实。
  二、城市级别比市场因素影响更大
  厉以宁先生在《资本主义的起源》一书中认为,西方的城市是资本主义的产物,是市场经济战胜封建庄园经济的过程。我们团队最近在《管理世界》(2018年第3期)上发表的论文《城市级别、全要素生产率和资源错配》表明,中国的城市从来都是行政权力配置资源的结果,而不是市场自发扩展的结果。
  总体上看,中国自古以来就是一个中央集权的国家,依靠自上而下的等级体系实现国家治理。《资治通鉴》开篇就讲:“天子之职莫大于礼,礼莫大于分,分莫大于名。何谓礼?纪纲是也;何谓分?君臣是也;何谓名?公、侯、卿、大夫是也。夫以四海之广,兆民之众,受制于一人,虽有绝伦之力,高世之智,莫敢不奔走而服役者,岂非以礼为之纲纪哉!”一言以蔽之,中国古代的治国秘诀就是一套严格的等级制度。在这样的政治体制下,所有的生产要素,包括土地、资金、劳动力和生产技术,都是从中央到地方、从上级城市到下级城市逐次分配。
  “百代都行秦政制”。显然,这一治理逻辑一直延伸到了今天。
  第一个例子是财政拨款。在中央-省-市-县-乡五级财政体制下,上级拨款由中央层层下拨,每级政府通常都会优先考虑本级政府的财力需求,这导致下级政府的财源往往被上级政府“剥夺”,但是事权却层层向下累积,从而形成了财权和事权不对等的严重状况。上世纪90年代开始的“扩权强县”、“省直管县”改革,目标之一就是为了避免上级截留下级的财政拨款。
  第二个例子是国企级别。我们团队的文章《先天优势还是后天努力?——国企级别对全要素生产率影响的实证研究》(见于《财贸经济》2014年第11期)发现,行政级别越高的国企,其全要素生产率(TFP)越高。但国企的级别不是市场竞争的结果,而是行政安排的产物。一个国有企业,从它创立那天起,它的主管单位的行政级别就决定了它自身的行政级别。例如,中央部委主管的企业一般是正厅级或者副部级以上,省政府主管的国企最多是正厅级,而地级市政府主管的国企最多是正处级。国企的行政级别越高,得到的优惠政策和优质资源越多,这才是它们TFP高的主要原因。
  第三个例子是医院和大学资源的分配。每个地区的三级医院数量基本上是由地区的行政级别决定的,在总量不变的前提下继而由本地区不同系统的行政级别决定。例如,一个地级市可以有三家三甲医院,但一个副省级市可能有五家;在每个城市,一般正厅级单位(包括国企、军队)可以有一家综合性三甲医院。北京作为直辖市,拥有的三甲医院数量(54家)超过大部分省的三甲医院数量。根据复旦大学医院管理研究所的医院百强榜,北京和上海各自拥有大约20家百强医院,合计占全国百强医院的40%。
  名牌大学的分布更是与城市级别正相关。全国有116所“211工程”大学和39所“985工程”大学,北京各自占据了五分之一。39所985大学,绝大部分位于副省级以上城市,只有4所位于普通省会城市(长沙和合肥),只有1所(西北农林科技大学)位于地级行政区(陕西杨凌)。(杨凌,全称为“杨凌农业高新技术产业示范区”,成立于1997年7月,实行“省部共建、以省为主”的管理体制,是目前我国唯一的国家级农业高新区。示范区管委会享有地市级行政管理权、省级经济管理权及部分省级行政管理权,享受国家多种优惠政策——编注)
  在城市发展这个具体方面,城市的行政级别决定了城市的资源和发展机会,市场因素起次要作用。自1997年以来,中国大陆的城市自上而下分为五个层级:直辖市(4个)、副省级市(15个)、普通省会城市(12个)、地级市(约260个)、县级及其以下城市(3000个以上)。城市的行政级别越高,管理权限越大、优惠政策越多、掌握的财政资金越多。毫不夸张地说,高级别城市对低级别城市的优势是全面的和压倒性的。
  因此,在中国独特的政治制度和行政体系下,城市的行政级别决定了人才、土地、资本和技术等生产要素的丰裕程度,也决定了营商环境、教育和医疗等制度环境,从而成为决定城市集聚效应的关键因素。
  以副省级的省会城市为例,相对于一个普通的地级市,前者可以从上级得到更多的财政资金投入基础设施建设,可以凭借大城市的户口吸引到更多优秀人才,可以利用省会城市的行政地位成为全省的交通枢纽,而这些有利因素又进一步成为优化营商环境的条件。在一个存在网络效应的经济环境下,一个城市可以仅仅凭借更高的行政级别而获得更多资源,然后凭借更多资源实现更好的经济发展环境,从而形成一种正反馈效应。因此,只有理解了城市的行政级别,才能抓住城市发展的“牛鼻子”。
  安徽省就是一个典型的案例。安徽之所以叫“安徽”,是因为自明清以来最发达的两个地方是“安庆府”和“徽州府”。1952年,安徽省首府改为合肥,从而合肥成为全省的经济中心。在过去两年的安徽省内16个市GDP总量排行榜上,合肥和芜湖一直遥遥领先,安庆市排名第三或第四,而过去的徽州(1987年改名为黄山市)则忝列末位。
  严谨的经济学分析证明了我们的推测。在《管理世界》的文章中,我们使用1999至2007年中国工业企业数据库和地级市数据库,通过计量经济学回归,发现了如下结论。
  第一,行政级别越高的城市,其制造业企业的全要素生产率平均水平越高。大致而言,城市级别提高一级,TFP水平能提高6%左右。江苏省昆山市作为全国百强县之首,其行政级别仅为县处级。按照我们的计算,如果昆山变成地级市,其TFP提高6%的话,那么昆山的TFP水平将超过全国90%的地级市!
  第二,行政级别越高的城市,制造业企业的资源错配程度越严重。城市级别提高一级,以TFP离差度量的资源错配程度会增加10%左右。
  第三,城市级别影响TFP的主要渠道是:行政级别越高的城市,企业所能获取的政府补贴更多,雇佣技术人才的优势更大,融资利率更低,承担的地方税税负更小,并且相比于民营企业,政府补贴、人才优势、融资便利等优势主要体现在国有企业中,地方税负优势主要体现在外资及港澳台企业中。
  第四,与人口规模、人均GDP和产业结构等市场化因素相比,扣除固定效应,城市的行政级别对TFP水平的解释占70%左右,超过了市场化因素之和。
  三、应对“大城市病”的治本之策是分解权力
  最近几年,中国的城市化进程加速发展。一方面,人口集聚给大城市带来劳动力、技术和思想的网络经济效应,但另一方面也产生了严重的“大城市病”,并且给周边和其它地区带来了较大的负外部性。典型的“大城市病”包括:房价高、交通拥挤、资源过度汲取。
  以首都北京为例。
  第一,北京的房价长期偏高。根据牛津经济研究院的数据,北京和上海的房价收入比超过30倍,在全球排名第三和第四,甚至超过了纽约和伦敦。第二,交通拥堵非常严重,首都经常变成“首堵”。根据北京师范大学劳动力市场研究中心发布的《2015中国劳动力市场发展报告》,北京平均通勤时间最长,达到97分钟;广州、上海、深圳的通勤时间也都接近或超过90分钟。第三,水资源严重不足。自2017年入冬以来,北京已经连续3个月没有下雨,创造了30年来最长时间无降水量纪录。一个重要原因是,地下水长期超采,难以形成降雨条件。
  “大城市病”的负外部性也很明显。
  一是区域发展很不平衡。“胡焕庸线”(瑷珲-腾冲线)以东44%的国土上住着全国94%的人口,所有一线和二线城市均位于此线东部。在世界大国中,除了北部寒冷的加拿大,这样严重不对称的城市格局恐怕绝无仅有。
  二是导致“虹吸效应”。大城市凭借优惠政策和后天优势,聚集了大量的资本、技术和人才。在各类生产要素总量不变的前提下,大城市和中小城市的竞争某种程度上就是一种零和博弈。当然,凭借行政权力的天然优势,大城市永远都是赢家,周边的中小城市通常都是输家。经济学者的研究发现,高速公路和高铁在提高中心城市GDP增长率的同时,降低了沿线中小城市的GDP增长率。处于京津冀地带的河北省就是一个虹吸效应的生动案例。
  三是公共服务不均等。政府的基本职责是为所有纳税人提供公平的公共服务,这里狭义的“公平”可以理解为纳税贡献与公共服务享受程度基本对等。然而,在行政等级决定资源分配的格局下,城市间森严的行政等级区分,加剧了阶层分裂和族群歧视,也损害了政府的执政基础。
  对中央政府来说,政策制定的初衷是最大化社会总福利,这就要求比较均衡地配置各地区的资源,并且减少负外部性。从理论上讲,有三种方案可以实现城市的和谐发展。
  第一种方案是行政主导。既然城市的主要资源来自行政权力配置,那么“解铃还须系铃人”,可以通过顶层设计,重新合理分配行政权力,实现行政资源的有效配置。但是,在行政权力是顺金字塔而资源分配是倒金字塔的格局下,即便中央有动力,地方掌权者也缺乏激励去改变权力格局。直白地说,这种方案基本上不可行。
  第二种方案是行政引导、市场主导。既然行政权力“误导”了资源配置,那么要扭转这种格局,仍然必须先重新配置行政权力,然后再让市场在资源配置中起决定性作用。
  第一步,先弱化行政权力在资源分配过程中的作用。例如,先取消副省级城市级别,然后逐步将所有县级市提升为副厅级,最终实现所有城市平级。第二步,以市场为基础分配经济资源,即哪里经济效率高,就允许资源往哪里流动,同时兼顾地区公平。
  这实际上是一种渐进改革的思路,也是中国改革开放最重要的成功经验之一,我认为是最可行的一种方案。我主张,在大城市人口管理问题上,先淡化城市的行政级别,然后再放开人口控制。如果各个城市行政级别平等,行政权力不干预资源的流动,市场自然会引导资源实现优化配置。请注意,我说的是减少行政权力在城市之间资源分配中的干扰,而不是要求直接取消各个城市内部的行政权力。
  第三种方案是直接市场化。主流经济学者通常认为,任何管制人口流动的做法总是错误的,因此应该全面放开人口限制,最好完全放开户籍限制。这是一种激进疗法。但试想一下,在那些集中了大量优质教育和医疗资源的大城市,一旦完全放开人口和户籍限制会出现什么后果?首先是人满为患,“大城市病”将更加严重;其次是无数人去追逐行政权力导致的“级差地租”,从而导致租金耗散;最终不仅将遏制大城市的活力,而且会降低整个社会的福利水平。
  打个比方吧。假如政府在某个大城市用飞机撒钱,政府可以规定只有拥有大城市户籍的人才能参与分钱,政府也可以允许全国人都去抢钱。显然,两种方案都不公平,也不能提高效率(确保最需要钱的人得到钱),但是哪种方案更坏呢?显然是后者,因为它会导致严重的踩踏事件,甚至引发社会动乱。
  经济学中有一个“次优理论”,如果一种分配方案离帕累托最优至少还差两个条件,那么减少一个条件未必更好,而增加一个条件未必更坏。很不幸,在行政权力主导城市资源配置的大前提下,引入完全市场化的因素,就是南辕北辙,适得其反。
  四、对几个流行观点的质疑
  既然渐进改革方案优于激进疗法,为什么那么多经济学者都反对控制大城市的人口规模呢?我认为主要原因有两个,一是自由主义理念决定了一些人的观点,二是对于一些基本事实和逻辑产生了误判。拜读他们的文章之后,我认为要么他们的论据缺乏事实,要么他们的逻辑模棱两可,总体上难以服人。
  鉴于恒大集团首席经济学家兼恒大研究院院长任泽平先生的文章《控不住的人口:从国际经验看北京上海等超大城市人口发展趋势》(见于微信公众号“泽平宏观”,2016年10月13日发布)观点鲜明、证据直接,下面我主要针对他的文章提出质疑。
  流行观点1:发达国家有大城市集聚,所以中国也要鼓励大城市集聚。这是反对者最主要的论据。被经常提到的例子是:日本的东京都市圈、韩国的首尔都市圈、美国的纽约都市圈、英国的伦敦都市圈。
  这一观点背后的逻辑是,“发达国家的今天,就是中国的明天”。不过这一逻辑适用的前提至少有两个:第一,发达国家的这一现象本身是健康的;第二,这一现象复制到中国时符合中国国情。
  很遗憾,这两个前提都不充分。第一,东京和首尔都面临严重的“大城市病”,都在建设多个“副都”,而伦敦早在2003年就开始收取小汽车拥堵费并大力发展公共交通,以便缓解交通拥堵问题。第二,发达国家的城市集聚主要是市场自发扩张的结果,因此无需政府深度干预;而中国的城市集聚是行政权力配置的结果,此时放任市场等于鼓励“权力级差地租”,是雪上加霜。我们不反对集聚效应,我们反对的是凭借权力产生的集聚效应,以及警惕集聚效应的负面效应。
  欧美发达国家的成年人肥胖率很高,其中美国是38.2%,全球第一;新西兰(30.7%)、澳大利亚(27.9%)和英国(26.9%)同样排名全球前列。那么中国要成为发达国家,是不是也得从现在就开始提高肥胖率?遗憾的是,如此明显的方法论错误,很多人居然熟视无睹。
  流行观点2:放开人口控制对大城市有利。如放开人口控制,大城市就可以凭借优势资源吸引大量青壮年劳动人口进入,从而缓解大城市的人口老龄化问题。
  说得对,但是你们考虑过这一做法的负面效应吗?从一般均衡的思维看,全国青壮年劳动力的数量是不变的,大城市多了,其他地方就少了;大城市受益了,其他地方就受损了。大城市高居不下的房价,不知道耗竭了多少中小城市普通家庭的资源。关键是,当下中国的大城市不是凭借市场竞争的公平手段汲取资源,而是凭借先天的行政等级。前面关于高铁和高速公路网的研究从一个角度揭示了城市之间不公平的零和博弈。
  流行观点3:北京人口密度并不高,交通拥挤可以缓解。
  这简直是偷换概念。当我们说“北京”很拥挤时,说的通常就是城六区或者五环以内,没有谁会觉得怀柔很拥挤。任泽平先生在文章里也承认,“北京五环内、上海外环内人口密度分别为15774人/平方公里、17056人/平方公里,……,首尔市为15807人/平方公里、东京都区为14525人/平方公里”。北京核心区的人口密度早已名列全球前列,超过了纽约和伦敦。那些认为北京并不拥挤的人,应该在早高峰时期去挤一挤地铁13号线和4号线。毕竟,“纸上得来终觉浅,绝知此事要躬行”。(“城六区”,指北京的原中心城区东城区、西城区,以及原近郊区海淀区、朝阳区、丰台区、石景山区。——编注)
  任泽平先生又说了,北京的城市布局不合理,街道密度不够。说得也没错,但是你能改变十几年上百年的城市格局吗?能将五环以内推倒重来吗?了解国情的人都知道,这无异于痴人说梦。
  流行观点4:北京并不缺水。任泽平先生推测:“2020年及之后北京市供水总量可达49.5-52.5亿立方米(其中南水北调可供水14-17亿),比测算的用水总需求量还多5.5-9.0亿立方米。”
  说实话,我可没这么乐观。我根据公开新闻测算了一下,目前南水北调工程的进京水量每年只有9.38亿吨,只有预期目标的55%至67%。即便北京市人均水资源量从100立方米左右增加到150立方米,也还不到国际警戒线1700立方米的十分之一。
  还有人说,美国洛杉矶人均用水量比北京还少,因此北京并不缺水。在产业结构、节水设施和节水意识方面,北京与洛杉矶没有多少可比性。说得刻薄一点,如果某个教师得了绝症还坚守岗位,那么是不是全国教师都要得了绝症才能休息?
  一言以蔽之,治理当前“大城市病”的正确做法是:先分解行政权力,再疏导资源合理流动,最终实现市场在资源配置过程中的决定性作用。舍此别无他途。
  坚持自由主义的主流价值观,虽然可以在学术上保持“政治正确”,可以在网络上酣畅淋漓、快意恩仇,却未必能够解决中国的现实问题。我们认为,主流经济学者要放下偏见,走出书斋,直面真实的世界和洞察中国的具体国情。
(来源:深圳市发展研究中心网站 作者:澎湃新闻 聂辉华 http://www.drc.sz.gov.cn/csfz/201804/t20180404_11664249.htm )