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湖北农业供给侧结构性改革的路径与重点
哈尔滨市政府发展研究中心 日期:2017.12.20 【字体: 打印 关闭
 
  2016年3月8日习近平参加湖南代表团审议时提出“推进农业供给侧结构性改革,提高农业综合效益和竞争力,是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向”。农业供给侧结构性改革是在确保国家粮食安全、确保农民增收、确保农村稳定的基础上,从生产端、供给侧入手,全面深化体制改革和机制创新,优化农业产业体系、生产体系和经营体系,提高农业供给质量和效率,保障农产品有效供给,促进农业结构优化和提质增效,最终实现农业的转型升级和现代化,以增加农民收入、保障有效供给为目标导向,以提高农业供给质量和效率为主攻方向,以促进农业供给体系和结构优化为核心内容。
  一、为什么要改?——四大现实挑战加剧
  1.成本倒挂
  2004年以来我国连续13年农产品贸易赤字,农业比较优势减退。2012年以来产量、库存量、进口量“三量齐增”,根本原因在于主要农产品价格倒挂,而主要农产品价格倒挂的根本原因在于成本的快速上涨、成本倒挂,而成本上升中土地成本、劳动力成本、融资成本成为主要的影响因素。
  2.结构失调
  农业——稳定;林业——增长较快;
  畜牧业——波动大;渔业——发展较快;
  水稻和小麦——稳定;玉米——面积扩张过快;
  大豆——进口量增长快。
  3.环境超载
  中国农用化肥使用量过大、土壤农药污染积累问题较多、绿色农业技术体系不健全、有机农业发展水平较低、农业先进技术普及水平有待提高等,需要创新思路,调整农业科技资源配置结构,增加有效供给,减少无效供给。我国农作物亩均化肥用量21.9公斤,远高于世界的平均水平(每亩8公斤),是美国的2.6倍,欧盟的2.5倍。而三大粮食作物氮肥、磷肥、钾肥的利用率仅为33%、24%和42%。不仅大量浪费肥料资源,也因长期过度使用各种化肥,导致土壤生态环境恶化,使耕地肥力出现了明显下降,全国土壤有机质含量平均不到1%。
  4.动能衰减
  一是财政投入。全国一般公共预算收入增速下降。2011年至2016年分别为25%、12.9%、10.2%、8.6%、5.8%、4.5%。二是支持保护。农业支持保护政策面临WTO规则实质性约束,如政策补贴、价格支持、边境保护等。三是外出务工。农民工人数增速2011年为4.36%、2016年为1.53%;农民工工资增速2011年为21.2%,2016年为6.6%。
  从农业供给侧结构性改革来看,同样存在市场繁荣背后隐藏着的深层次问题,这不仅是农产品的结构性、阶段性过剩,不是简单的农产品结构调整,而是农业转型升级的系统性工程,是传统农业向现代农业转化过程中各种要素的科学配置,从这个意义上讲,农业供给侧结构性改革是一场深刻的思想变革和生产方式变革,也是由传统农业转变为现代农业的一个必然过程。
  二、改什么?——破解结构性矛盾
  供给侧改革的类型包括供给侧总量性改革,即关注供给数量或产量的增加,着重破解总量不足的矛盾;供给侧结构性改革注重破解结构性矛盾,重点关注结构优化和提质增效。供给侧结构性改革既不是一般性的供给侧改革,也不等同于单纯的结构性调整,它是供给侧改革与结构性改革的有机整体,它是从生产端、供给侧入手,采用综合配套改革的办法,破解深层次的结构性矛盾,促进供给体系和结构优化,提高供给质量和效率,增强综合竞争力和可持续发展能力。
  制造业供给侧结构性改革主要是“三去一降一补”,即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,而农业供给侧结构性改革重点是保产能、去库存、降成本、补短板。农业供给侧结构性改革的根本目标是提高农业综合效益和竞争力,需要破解的基本难题是资源错配、供需脱节、市场扭曲的矛盾,其核心就是要优化农业资源配置,减少无效供给,解决农业结构调整难和农民增收难的两难困境。
  当前我国城乡居民正在发生两个方面十分显著的消费需求升级:其一,农产品从数量消费向数量消费与质量消费并重转变,在农产品需求差异化分层态势日益明显基础上,消费者更加注重所消费农产品的品质和安全。其二,农产品从单一产品消费向产品消费与服务消费并重转变,农业的多功能拓展不断深化,观光农业、休闲农业、体验农业、康养农业、创意农业等新的业态不断成长。消费需求升级的变化发展,事实上已成为我们推进农业供给侧结构性改革的重要机遇和驱动力。需求快速升级,供给严重错位,这既是我们面临的严峻现实挑战,也清晰地凸显出了深化改革的重要性和紧迫性。
  就本质而言,农业供给侧结构性改革需要重点解决的就是供给端存在严重制约性的体制和政策问题,如何通过制度创新和政策突破实现农产品供给与不断发展变化的需求相平衡,有效适应消费需求升级,毫无疑问是实施农业供给侧结构性改革必须坚持的基本方向。
  把我国农业面临的所有发展问题,无所不包地纳入农业供给侧结构性改革范畴是不恰当的,把农业发展问题简单地与改革问题相混淆,不仅可能弱化改革强度甚至偏离改革应当聚焦的主要方向,而且还会导致实践中假改革现象蔓延,致使农业供给侧结构性改革难以实现预期目标。
  因此在改革过程中要防止以下几种倾向:一是要坚守耕地红线,确保粮食生产能力不降低,绝不能借“增收”、“增效”、“改革”之名,把耕地改少了、把粮食产量改下去了;二是防止出现“概念泛化”和滥用的倾向,不能把农业改革甚至农村改革都标榜为农业供给侧结构性改革,要谨防“新瓶装旧酒”,把单纯的农业结构性调整当成是农业供给侧结构性改革;三是要处理好政府与市场的关系,防止出现政府过度干预甚至取代市场的倾向。
  三、怎么改?——做好“加减乘除”四则运算
  “十二五”以来,湖北省粮食综合生产能力稳步提高,2015年湖北省粮食总产540.66亿斤,实现十二连增。2016年因灾减产与主动调减,产量510.82亿斤,同比减少5.52%,仍居历史第四高位、全国第十一位。但湖北粮食产业发展也面临“三高、五低、两难”的尴尬境况,“五低”即生产效率低,产业层次低、市场竞争力低、产业融合程度低、种粮比较效益低,“三高”即高库存、高进口、高成本,“两难”即优质农产品的供给严重不足造成“买难”,农产品结构性过剩造成“卖难”。2017年中央一号文件强调将深入推进农业供给侧结构性改革作为当前农业农村工作的主线。在我省农业供给侧改革过程中,应该抓住“粮食”这个牛鼻子,坚守粮食安全底线和生态保护红线,在“加减乘除”的综合运算中冲出现代农业建设的一条新路来。
  (一)坚守“底线”,实现“保安全、保生态”
  确保粮食安全底线。我省是全国13个粮食主产省(区)之一,粮食产量约占全国的5%,肩负着保障国家粮食安全的重任,我省粮食供给侧结构性改革不能简单地照搬工业“去产能”的做法,粮食安全是不能随意触碰的底线,粮食产量可以主动调减,但是粮食产能必须稳定。要认真落实“藏粮于地”、“藏粮于技”战略,稳定粮食产能,确保谷物基本自给、口粮绝对安全。继续实施好水稻产业提升计划,推进粮食优势产业带建设。在巩固襄阳百亿斤粮食大市的基础上,重点支持荆州打造粮食总产百亿斤大市。我省粮食产能稳定在500亿斤以上的前提下,可建立适应省情的耕地轮作休耕制度,变藏粮于仓为藏粮于地。要在稳产能、提品质、增效益上下功夫,更多地采用市场化手段调节农业生产和市场供求关系。
  确保生态保护红线。扩大退耕还林还草,实施山水林田湖生态保护和修复工程,治理农业面源污染,推动农业绿色发展。大力发展有机农业、生态农业,推进粮食标准化和清洁化生产,建设一批“高产、优质、高效、生态、安全”的粮食生产基地。建立和完善农产品产地环境安全监测制度和农业投入品监督管理制度,采取耕地土壤修复、种植结构调整、粮食生产禁止区划定、高效肥料和低毒低残留农药推广措施,防止粮食污染。建立耕地土壤环境监测网络和农村垃圾、农药包装废弃物、污水等收集处理系统,有效解决耕地面源污染问题。
  (二)做好“加法”,实现“补短板、提品质”
  所谓加法,就是扩大要素供给,培育增长的新动力新能量,拓展发展的新空间新途径,提高经济增长的质量和效益。转变发展方式,不再追求简单的数量增长,而是在保障口粮安全和主粮基本自给的前提之下,将更多关注点放在增强农产品有效供给上,换言之,就是增加安全优质农产品的供应力度。
  补齐农业基础设施短板。加快中低产田改造,推进旱涝保收的高标准农田建设,加强河道、沟渠、排灌设施等农村基础设施和农田水利设施建设。到2020年我省要建成3570万亩高标准农田。加快推进农业生产全面全程机械化。
  补齐供需脱节市场短板。供需脱节是粮食问题的最大“短板”。广大城乡居民已经不满足于“千人一面”、“万人一米”,不仅要“吃得饱”,更要“吃得好”,吃得安全、营养、健康,消费需求旺盛,但是缺口很大,应加大我省绿色优质粮油产品的有效供给。
  补齐农产品质量短板。要从以下六个方面狠抓农产品品质提升,一是在加工工艺上,产品要不断细分,提高整体加工档次;二是在产品销售上,向电商等新销售业态发展;三是在流通储存上,向全程冷链发展;四是在培育品牌上,实施品牌战略,大力培育知名品牌;五是在产品区分上,建立健全农产品等级标准体系,提高产品区分度,实现优质优价;六是在粮食安全方面,健全粮食质量安全标准体系,加强监测预警。
  (三)做好“减法”,实现“去库存、降成本”
  所谓减法,就是要对那些经济效益偏低、市场需求不足、严重破坏环境的过剩产能进行压缩,降低成本,激发活力,提高效益。2015年我省粮食库存达到316.4亿斤,创下历史新高,粮食生产区域结构、品种结构、产业结构、供求结调整势在必行。
  一是从低效向高效调。我省是水稻生产大省,比较效益优于小麦和玉米,进一步提高水稻生产的经济效益是我省粮食供给侧结构改革关键。首先调整优化水稻种植结构,继续调减低产低效棉田,努力扩大水稻有效供给,在一季稻生产中应稳定中稻,扩大一季晚稻;在双季稻生产中应稳定早晚连作,扩大再生稻;在市场培育上应将一季晚稻和再生稻市场培育作为重点,并在政策上给予优先扶持。其次,应加快调整优化品种结构。目前,我省的粮食品种杂而多,建议通过政府引导和企业运作,根据差异化市场需求,借鉴打造国宝、福娃的经验,以现有湖北地方特色优质稻品牌为基础,加大力度培育高端优质稻品牌。最后,继续加大农业科学技术研发的投入,推广农业先进技术和合理种植模式,实现藏粮于技。大力推广潜江“稻虾共作”等高效种养模式、京山县“稻龟鳖虾蛙鱼”混养模式等稻田优质高效综合种养。
  二是从过剩向紧缺调。我省是全国小麦生产维度最低的省份,且由于地下水位高,小麦收获季节阴雨多,往往造成每到小麦收获季节赤霉病大爆发,农民投入多,地力消耗大,产出品质低,经济收益少,严格来讲,我省大多数区域不适宜种植小麦。目前,江汉平原粮食种植中小麦连种中稻的结构仍占一定比例,建议加大力度推进江汉平原旱改水,逐步减少小麦种植面积,小麦生产向优势产区集聚。我省小麦目前需从外省调入部分优质专用小麦,因此小麦生产重点应放在鄂中北襄阳、荆门等地,以优质专用为方向,发展市场紧缺的用于加工面包的优质强筋小麦和加工饼干糕点的优质弱筋小麦以及用于加工馒头、面条的优质中筋小麦。
  三是从种粮向粮饲结合调。我省是养殖大省,每年调进饲料粮超过100多亿斤,随着养殖业逐步复苏,饲料需求量还会增加。全省现有冬闲田和滩涂空地1200万亩,建议在秦巴山区、大别山山羊牛业及江汉平原渔业主产区示范推广饲草及粮草兼大麦品种,开发冬闲田、冬荒地、滩涂地、棉花和玉米预留行、经果林和天然草地,快速推动饲草型大麦转化,弥补我省饲料粮供应不足,促进农业结构调整和农民增收。
  四是从初加工向精深加工调。目前,我省粮食初加工产能严重过剩,全省稻谷、小麦、油脂的初加工能力分别为1022亿斤、140亿斤、284亿斤,远超我省粮油产量,存在低水平重复建设和无序竞争问题。而粮食的深加工和综合利用不够,应大力发展农产品精深加工,加快消化过大的农产品库存量。鼓励企业延伸粮食加工产业链,积极开发新型优质健康粮食产品,突破性发展粮食精深加工和副产物的综合利用,提高粮食加工转化率和增值率。配合做好扩大燃料乙醇产量和使用区域工作,加大力度支持玉米加工转化,深入研究探索消化玉米库存新门路。
  五是从主粮向五谷杂粮调。随着经济的发展,人民生活水平和质量不断提高,膳食结构发生了巨大变化,杂粮以其特有的营养、保健、绿色的特性,收到广大消费者的青睐。比如甘薯是湖北省的主要杂粮作物,当前种植面积300万亩左右,处于国内前六水平。甘薯在水源、土壤条件较差,主粮受到限制的地点,却能轻松突破“亩产吨粮”的指标。甘薯的营养成分丰富,国际公认的健康保健食品,同时也是农副产品、食品、医药、日化、包装材料等多方面的深加工的原料,市场前景广阔。湖北现有甘薯加工企业近60家,目前较为分散、整体水平不高。应开展配套产业支撑技术研发,建立优势种植区,发挥区域优势,突出地方特色,注重综合效益,形成有特色的甘薯集约化、综合性、开放式、效益型的现代农业产业园,实现规模化种植、专业化生产、品牌化经营。
  六是以新型经营主体与新业态为载体,加快实现降成本。依托各类新型农业经营主体,积极利用专业合作、土地入股、土地托管等多种形式,加快农机农艺融合,农业机械化推广应用,发展多种形式的农业适度规模经营。扶持涉农社会化服务组织,通过分工降低成本,加快构建“一主多元”的农业社会化服务体系。深入开展“互联网+”现代农业行动,加快发展农村电子商务,完善主要农产品全产业链信息分析预警体系,着力发展末端配送,解决农村电商配送“最后一公里”的问题。
  (四)做好“乘法”,实现“促创新、兴融合”
  所谓乘法,与加法的区别在于算数级数与几何级数,量变与质变的区别,要依托科技创新,培育经济增长的“乘数因子”,推动一二三产业融合发展,延伸第一产业链条,实现1+1+1>3的几何级增长,特别要让农户真正得利。
  加快实施科技创新,着力转变粮食生产方式。推动粮食由数量增长转变到数量、质量、效益并重,由依靠要素投入,转变到依靠科技创新和提高劳动者素质并重。加快构建具有湖北特色、“五位一体”的现代粮食产业技术创新体系:建立一批重点龙头企业带动的粮食产业集群;组建一批由院士(或领军人物)领衔的粮食创新联盟;整合一批粮食科研机构,建立一个粮食综合研发平台;突破一批关键技术,做好重大专项和公益类项目等的组装整合;确定一批工艺或质量标准,打造一批粮食品牌。
  加快三产融合的步伐,实现内部融合、外部融合。培育壮大农业产业化粮食龙头企业,促进生产要素向优势企业集聚。支持粮食企业推广应用先进技术装备,进行技术改造升级。鼓励企业积极引入“互联网+”模式,促进线上线下融合发展,提升品牌营销能力和产品市场竞争力。大力推进农工融合、农商融合、农旅融合等多种融合发展模式,着力打造集生产、加工、展销等于一体的全产业链大融合体。深入挖掘发挥农业的休闲旅游、文化传承、生态保护等多重功能,让农民更多分享二三产业的增值收益。
  (五)做好“除法”,实现“抓改革、破瓶颈”
  所谓除法,与减法的区别在于整体与局部,一般与具体的区别。要通过改革创新,下大力气清除粮食产业发展的瓶颈与桎梏,提升粮食产业管理技术和抵御风险的整体水平。
  破除土地瓶颈。建立健全农村土地流转市场,规范推进农村土地流转,加快农村土地承包经营权确权登记和农村集体土地“三权分置”改革,引导农民依法、自愿、有偿将土地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,提高粮食规模化水平。在流转过程中,避免“非粮化”、坚决禁止“非农化”。
  破除金融瓶颈。一是建立农业新型经营主体贷款的担保体系。建立担保基金,为新型经营主体规模经营提供担保。二是进一步发展农业保险。粮食产业是风险较多的产业,除了自然风险还有市场风险、产业安全风险。要扩大保险品种,逐步提升保险的标准,探索巨灾的再保险。三是扩大有效抵押问题。农业贷款方面抵押物比较少,严重制约发展,2017年一号文件已经明确,流入的土地经营权可以抵押,农业生产设施和大型农机具可以抵押,扩大有效抵押物,使农民尽快得到贷款。
  破除人才瓶颈。充分发挥湖北农业科研单位、大专院校等科教优势,强化政策激励,培育和造就一批粮食产业科技领军人物、学科带头人和创新团队。充分发挥职业学校、农村现代远程教育网络和农业技术推广培训基地作用,培养粮食种植人才、粮食经营管理人才、粮食精深加工人才。
  推进粮食产业供给侧结构性改革是破解农业发展难题,实现转型升级,建成农业强省的关键所在,核心是坚持创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念,围绕市场需求进行生产,提高全要素生产率,增强供给结构的适应性和灵活性,使农产品供给更加契合消费需求,更加有利于资源优势的发挥,更加有利于生态环境的保护,实现农业增效、农民增收、农村增绿。
(来源:湖北政研网 http://www.hbzyw.gov.cn/index.php/Yjcg/newcon/yyid/1239.html 作者:彭玮 )